1921年《腊戌协议》划定的缅北少数民族自治区，涵盖果敢、佤邦全域，曼德勒北部、掸邦东北部及萨尔温江中游沿岸区域，总面积约10多万平方公里。结合当时殖民后自治政权的治理需求与代行政效率，楚阳与楚礼参考中国北洋政府行政架构、英国殖民地方治理模式，将自治政府核心部门调整为内政部、外交部、军政部（隶军委会）、财政部、实业部、教育部、交通部、司法部八大行政部门，同时设立参议局（代行立法职能）、监察局两大制衡机构，县域层面则按“核心区-过渡区-边境区”划分21个县级行政区，1万余名退役老兵充实到县、乡两级行政岗位，构建起“中央-县-乡”三级政务网络，确保自治政策能穿透基层。
内政部：自治政权的“管家”，承接原民政厅核心职能
作为最核心的行政部门，内政部掌管除军事、外交外的所有内部行政事务，直接对接21个县的行政公署，1万余名退役老兵中3500人进入该部，其中2000人派驻各县担任“行政督导员”，是基层治理的“主心骨”。其职能深度适配缅北“移民多、民族杂、需稳定”的特点：
- 地方行政管控：制定《县行政公署组织章程》，明确各县设“行政长官1名（需华联党党员）、民政科员2名、户籍科员1名”，乡镇设“乡董1名（华人与少数民族各占50%）、干事2名”；1922年一季度完成21个县的官员任免，其中华人官员占60%，少数民族官员占40%，确保“华人主导、民族协同”。
- 移民安置与户籍：下设“移民安置局”，1921-1922年接收云南、四川移民30万人，按“每500人建1个移民新村”的标准，在果敢、曼德勒北部新建60个新村，退役老兵主导土地丈量（每户分5亩耕地）、房屋分配（统一建造土坯房），同时建立“户籍登记制度”，每户发“自治区居民证”，凭证享受土地、教育权益。
- 礼俗与宗教管理：尊重少数民族习俗，制定《民族礼俗保护条例》，禁止华人移民干涉佤族“猎头节”、掸族“泼水节”；同时限制英国传教士在自治区内传教，仅允许在曼德勒北部1个指定区域活动，防止殖民文化渗透。
- 土木工程与公共设施：主导“民生基建”，1922年拨款1000万银元，在21个县各建1座“公共粮仓”（储备3个月粮食，应对英军封锁）、1所“惠民诊所”（配备从德国招募的医生），退役老兵参与工程建设与后期管理，确保设施落地即用。
外交部：鉴于缅北仍受英国殖民体系牵制，外交部的核心职能并非“建交”，而是“维护自治权、拓展生存空间”，由楚礼亲任部长，下设“美洲事务司”“对英事务司”“对土司事务司”“对南洋事务司”“欧洲事务司”，工作人员多为留法，美，英，德背景的华人知识分子与熟悉土司关系的少数民族骨干。
- 对英事务：据理力争守底线：以《腊戌协议》为唯一依据，每周与英国驻曼德勒殖民当局对接，驳斥“干涉自治政务”的要求。1922年2月，英国以“保护侨民”为由要求在果敢设“领事馆”，外交部以“协议未授权”拒绝，最终迫使英国放弃；同时监控英军动向，将情报同步给统调局与军委会。
- 对土司事务：利益捆绑促团结：对接掸邦、佤邦未纳入自治区的周边土司，以“棉布、农具援助”换“不与英军合作”。1922年上半年，与5个掸族土司签订《互助协议》，楚氏货栈低价供应棉布，土司承诺不允许英军借道其领地，外交部定期派专员回访，维护合作关系。
- 对南洋事务：民间贸易破封锁：在泰国曼谷、越南西贡设立“商务代表处”（非官方），对接当地华人商会，开拓棉布、钨矿出口渠道。1922年，通过曼谷华人商会将30万匹棉布销往泰国，换回2000吨大米，缓解自治区粮食压力；同时从南洋招募华侨工程师，充实实业部与交通部。
军政部：军政部隶缅北军委会（楚阳任主任），楚强兼任部长，核心职能是“为自卫军提供保障”，避免军事与行政脱节，下设“军需司”“征兵司”“军械司”，工作人员多为退役军官。
- 军需供应：精准对接兵工厂：根据自卫军6个师的编制，制定“月度军需计划”，协调楚氏兵工厂供应武器（每月3000支步枪、50挺机枪）、后勤部供应粮食（每人每天1.5斤大米），1922年建立“军粮储备库”3座，确保前线断供不超过3天。
- 征兵与优抚：稳定兵源保士气：制定《自治区征兵条例》，规定“华人移民家庭每户出1名男丁，少数民族家庭每2户出1名男丁”，服役期3年，军饷为每月10块银元（是英国殖民军的1.5倍）；同时设立“优抚局”，为牺牲士兵家属发放500块银元抚恤金，安排其子女免费入学，1922年全年征兵3.2万人，完成8万编制满员。
- 军械管理：严控武器流向：建立“武器登记制度”，自卫军每支枪、每门炮都有编号，退役、损坏需上报备案；同时监督兵工厂生产，确保武器优先供应自卫军，禁止私自出售，1922年查处2起“士兵倒卖子弹”案件，震慑全军。
财政部：自治政权的“钱袋子”，杨金秀主导的“开源节流”体系
财政部是保障自治运转的核心，杨金秀任部长，下设“税收司”“预算司”“海关司”“货币司”，1000名退役老兵担任税收员、海关稽查员，确保“钱能收上来、用在实处”。
- 税收：公平且有针对性：制定《自治区税收章程》，分三类征税：
- 农业税：华人移民与少数民族农户均按“亩产10%”征收，可缴粮食或银元（100斤大米折1块银元），1922年农业税收入200万银元；
- 工商业税：楚氏工厂按“利润15%”、民间商铺按“营业额5%”征税，英国商人额外缴“殖民补偿税”（营业额10%），1922年工商业税收入650万银元；
- 关税：在萨尔温江沿岸设5个海关，对进出境货物征收“10.5%关税”（如英国布匹入境缴10.5%，自治区钨矿出境缴10.5%），1922年关税收入650万银元。
- 预算：优先保障军事与民生：1922年全年财政预算2800万银元，分配比例为：军事40%（320万，含军饷、武器采购）、实业20%（360万，含工厂扩建、农业补贴）、教育15%（320万，含建校、教师工资）、民生15%（320万，含诊所、粮仓）、行政10%（240万，含官员薪资、办公费用），无“冗余开支”。
- 货币与外汇：规避殖民货币陷阱：暂不发行独立货币，流通“银元”（北洋政府袁大头、墨西哥鹰洋），同时在纽约花旗银行设立“秘密外汇账户”（由杨金秀直接管控），用于采购美国机床、德国工程师薪资，1922年通过该账户支付50万美元，进口100台二手机床。
实业部：自治的“造血机器”，承接原工业厅、农业厅职能
实业部是推动缅北“经济自主”的核心，部长为留德归国的华人工程师陈明，下设“工业司”“农业司”“矿业司”“商贸司”，工作人员多为技术人员与有经商经验的华人，1500名退役老兵担任工厂管理员、农业督导员。
- 工业：夯实楚氏制造根基：主导楚氏机械厂扩建，1922年新增2座钢铁高炉（产能提升至每日50吨）、3条步枪生产线（月产3000支）；同时扶持“民生工业”，在21个县各建1座“小型农具厂”，生产犁、耙等，低价卖给农户，1922年农具产量达10万件，覆盖80%农户。
- 农业：实现粮食自给：推广“改良稻种”（从泰国引进）与“化肥种植”（楚氏化肥厂供应），1922年水稻亩产从200斤提升至350斤，粮食总产量达15万吨，满足6万军队与50万民众需求；同时在佤邦推广“橡胶种植”，规划10万亩橡胶园，为未来工业提供原料。
- 矿业：锁定战略资源：管控自治区内的钨矿、铜矿，设立“矿业管理局”，统一开采、销售，1922年钨矿产量达2000吨，其中80%通过美国“联合钢铁公司”出口，换取外汇与工业设备；铜矿主要供应楚氏兵工厂，用于制造炮弹壳。
- 商贸：激活内部流通：在21个县各建1座“农贸市场”，规范物价，禁止“囤积居奇”；同时扶持楚氏货栈在各县设分店，统一采购、配送，1922年货栈营业额达500万银元，成为自治区内最大的商贸网络。
教育部：“华魂+民融”的教育体系，培养自治接班人
教育部主导“文化认同与人才培养”，部长为留日归国的华人教育家周明，下设“基础教育司”“职业教育司”“民族教育司”，1922年新建华文学校50所、职业学校5所，退役老兵中文化水平较高者（初小以上）担任学校管理员、安保人员。
- 基础教育：以华文为主，民族语言为辅：小学开设“国文、算术、历史、地理”课程，国文教材以“中华历史+缅北自治史”为主（如讲“洪武年间楚氏移民史”“磨盘山抗英史”），同时在少数民族聚居区的学校加设“佤语、掸语”课程，1922年小学在校生达1.2万人，其中少数民族儿童占40%。
- 职业教育：对接实业需求：在果敢、曼德勒北部建5所职业学校，设“钢铁冶炼、机床操作、农业技术”专业，师资从楚氏工厂、农业厅抽调工程师，学员毕业后直接进入实业部下属单位工作，1922年培养技术工人300人，缓解工厂“技工荒”。
- 社会教育：扫盲与思想引导：在21个县各建1所“民众夜校”，免费教成年人认字（以中文为主）、算术，同时宣讲“华联党纲领”“自治权益”，1922年扫盲人数达5万人，提升民众对自治政权的认同感。
交通部：破解“地理困局”，构建“陆水联动”交通网
缅北多山地，交通部的核心任务是“打通内部通道、保障物资运输”，部长为原楚氏货栈运输队负责人马六，下设“公路司”“航运司”“邮政司”，1500名退役老兵参与公路建设、航运管理，1922年拨款80万银元用于交通建设。
公路：升级滇缅公路支线：修复并扩建“果敢-曼德勒北部”“佤邦-萨尔温江码头”两条主干道，路面拓宽至6米，可通行两辆福特卡车；在山区路段修建“防滑坡道”“临时桥梁”，1922年完成200公里公路升级，楚氏货栈的运输时间从10天缩短至5天。
- 航运：掌控萨尔温江生命线：在萨尔温江沿岸设8个“货运码头”，配备10艘“改装货船”（从美国购买的二手拖船），用于运输粮食、棉布、武器；同时部署6艘“河防巡逻艇”（军政部调配），防止英军炮艇袭扰，1922年航运量达5万吨，占自治区物资运输的60%。
- 邮政：搭建内部通讯网络：在21个县各设1个“邮政所”，开通“县-乡”邮政线路，用马车、人力传递信件、包裹；同时在邮政所设“电报代办点”，对接统调局的无线电通讯，1922年收发信件10万封，保障政务与民间通讯。
司法部：维护“自治秩序”，兼顾“华人习惯与民族传统”
司法部是自治政权的“法治底线”，负责人为留法归国的华人律师李华，下设“审判司”“司法行政司”“狱政司”，工作人员多为法律专业出身，同时吸纳熟悉少数民族习惯法的土司骨干担任“法律顾问”，避免“法律脱离民情”。
- 审判：双轨制兼顾公平与传统：在县城设“地方法院”，审理民事、刑事案件，民事案件（如土地纠纷）优先按“华人习惯法或少数民族习惯法”调解，调解不成再按《自治区民事条例》判决；刑事案件（如杀人、盗窃）严格按《自治区刑事条例》判决，1922年审理案件500起，调解成功率达70%。
- 司法行政：规范执法与普法：制定《司法人员行为准则》，禁止司法人员受贿、滥用职权，1922年查处2名“收受贿赂的法官”，开除公职；同时在各县开展“普法宣传”，用“案例宣讲”的方式（如讲“英军商人杀人仅罚50英镑”的殖民不公案例），让民众了解自治区法律的优势。
- 狱政：惩戒与改造结合：在果敢设1座“中心监狱”，关押重刑犯；各县设“看守所”，关押轻刑犯与待审人员；监狱内开设“手工坊”，组织犯人制作农具、棉布，产品用于民生，1922年监狱管理有序，无“越狱、暴动”事件。
参议局：代行立法职能的“民意机构”，非“完全立法机关”
鉴于自治政权初建，暂不设“立法院”，以“参议局”代行立法职能，成员共30人，其中华人代表18人（华联党党员、工商业者、知识分子）、少数民族代表12人（土司、长老），由楚阳提名、华联党中央委员会批准，每届任期2年。
- 职能：审议法案与预算，无“否决权”但有“建议权”：每年召开2次全体会议，审议内政部、财政部等部门提交的法案（如《移民安置条例》《税收章程》）、年度预算，可提出修改建议，最终由华联党中央委员会决定是否采纳；1922年审议通过《自治区教育条例》《公路建设法案》，提出“增加少数民族教师比例”“降低农业税”等建议，均被采纳。
- 民意反馈：连接政权与民众：参议局成员需每月回原籍（或代表区域）调研，收集民众诉求，1922年通过参议局收集到“山区饮水困难”“少数民族儿童入学远”等诉求，转交内政部、教育部解决，成为“政权听民意”的重要渠道。
监察局：自治政权的“反腐利剑”，对接统调局内务调查处
监察局是“监督行政与官员”的核心机构，负责人为楚阳的族叔楚严（统调局内务调查处前科长），下设“弹劾司”“审计司”，工作人员多为统调局退役特工与正直的退役老兵，拥有“弹劾官员、审计财政”的权力，直接向楚阳汇报。
弹劾：严查贪腐与失职：监督政府各部门官员，对“受贿、滥用职权、玩忽职守”者提出弹劾，经楚阳批准后可罢免官职、追究责任。1922年弹劾3名“贪污农业补贴的县行政长官”，均被罢免，其中1人移交司法部判刑。
- 审计：严控财政漏洞：审计政府各部门的财政支出，核查“预算执行、资金流向”，1922年审计发现“交通部虚报公路建设费用10万银元”，责令相关负责人退还，并调整预算，确保财政资金用在实处。
县域治理：21个县级行政区的“分层管控”
结合自治区的地理、民族、安全形势，楚礼与内政部将全域划分为21个县级行政区，按“核心区-过渡区-边境区”分层管理，每县设“行政公署”，行政长官由华联党党员担任，配备“民政、财政、教育、司法”4名科员，乡镇设“乡董”，实现“县管乡、乡管村”的基层治理。
核心区（7县）：果敢2县、曼德勒北部3县、萨尔温江中游2县
- 特点：华人移民占比70%以上，工业（楚氏工厂）、农业（水稻产区）发达，治安稳定，是自治政权的“经济与政治中心”。
- 治理重点：发展工业与农业，提升民生水平，1922年每县新建1所职业学校、1座工厂分厂（如农具厂、棉布厂），退役老兵多担任“行政督导员”“工厂管理员”，确保政策快速落地。
过渡区（8县）：佤邦4县、掸邦东北部4县
- 特点：少数民族（佤族、掸族）占比60%以上，以农业、矿业为主，与核心区联系紧密但需防范民族矛盾。
- 治理重点：推广农业技术，发展矿业，同时加强民族融合，每县设“民族调解委员会”（华人与少数民族各占50%），调解土地、商贸纠纷；1922年每县免费发放“改良稻种”10万斤，提升农业产量。
. 边境区（6县）：与英国殖民区、未合作土司领地接壤
- 特点：地处边境，治安复杂，需防范英军渗透与土匪袭扰，华人与少数民族各占50%。
- 治理重点：强化安保与情报监控，每县部署1个警察中队（100人）、1个自卫军哨所（50人），警察与军队联合巡逻；同时设“边境贸易点”，规范与外部的物资交换，防止英军借贸易渗透，1922年查处3起“英军间谍伪装成商人”的案件。
1922年底，自治政府完成21个县的行政架构搭建，8大行政部门与2大制衡机构高效运转，1万余名退役老兵成为基层治理的“中坚力量”——内政部完成15万移民安置，实业部实现粮食自给，教育部覆盖1.2万学生，交通部缩短运输时间50%。