始元二年的应天府，春意渐浓，然而新生的秦帝国中枢，却弥漫着一股比凛冬更深沉的思虑。开国皇帝蔡攸，在龙椅上俯瞰着万里疆域图，目光超越了刚刚平定的中原与燕云，投向了更遥远的西方和南方。应天（南京）作为龙兴之地和财赋中心，固然重要，但作为统治一个志在囊括四海、超越汉唐的庞大帝国的首都，其地理位置已显局促，甚至危险。
一、 深谋远虑，西顾长安
连日来，蔡攸与心腹重臣诸葛长风、耶律大石 等在御书房密议。巨大的舆图上，帝国的轮廓已然清晰，但潜在的风险与未来的机遇也同样醒目。
诸葛长风 指着地图，冷静分析：“陛下，应天偏居东南，虽有漕运之便，然其弊有三：其一，控北乏力。燕云初定，草原诸部狼性未泯，辽东、西域更在千里之外，一旦有变，中枢反应迟缓，犹如巨人身处斗室，难以挥拳。其二，制西不便。川蜀天府之国，然剑阁险峻，信息往来不便；吐蕃诸部、西夏故地，更是鞭长莫及。其三，旧气缠绕。旧宋官僚体系盘根错节于此，暮气深沉，关系网络复杂，于推行新政、塑造全新帝国气象阻碍极大。”
耶律大石 慨然附和：“陛下！臣在北方深知，草原部落畏威而不怀德。帝都若远在江南，则天威似有似无。唯有坐镇中枢，方能令北虏西羌，旦夕惕息！长安，周秦汉唐之基业所在，天下脊梁，正合陛下开创万世基业之雄心！”
蔡攸颔首，他的思虑更为深远：“二位爱卿所言，深合朕意。定都长安，非仅为控北，更为经略西域，连通丝路，将来收复汉唐旧疆，乃至更西之地，此为前进之基。同时，俯瞰川蜀，遥控吐蕃，威慑西夏故地，使西南无忧，方可全力向东向南开拓海洋。此乃天下棋局之天元之位！”
为了给这战略决策披上“天命”的外衣，蔡攸密令天师道掌教清虚真人 夜观天象。结果自然是“紫气西移，帝星归位，关中王气复苏”的吉兆。在次日的朝会上，当清虚真人 宣布这一天意时，蔡攸便顺势抛出迁都之议。
虽有江南籍官员以“劳民伤财”、“北地苦寒”为由劝阻，但在耶律大石（代表军方）和诸葛长风（代表新政势力）的强力支持下，加上“天命”加持，蔡攸力排众议，正式下诏：迁都长安，改长安为京兆府，定为大秦西京；应天改为南京，为陪都。
二、 怀柔西夏，安定西陲
在决策迁都的同时，如何安抚新附的西夏故地，也成为重要议题。西夏虽灭，但其地接吐蕃、回鹘，民风彪悍，需要稳妥策略。
蔡攸采纳了宇文虚中 的建议，对西夏皇室采取优容怀柔 之策。他下特旨：原西夏国主（已故或投降者）的幼子，赐封“归义公”，世袭罔替，赐宅邸于长安，荣养京师，以示宽大，绝其旧部复国之念。
更意味深长的一步是，蔡攸下诏，迎原西夏皇后耶律南仙（契丹族，代表辽夏联盟的象征）和深受西夏贵族爱戴的皇妃阿依努尔（可设定为回鹘或党项大族之女）携其子女（包括小“归义公”）入京，并册封耶律南仙 为贵妃，阿依努尔 为妃。
此举用意深远：
人质与安抚：将西夏皇室核心成员置于眼皮底下，可有效控制。同时，给予高位，安抚西夏旧贵族人心，显示新朝包容。
政治象征：耶律南仙 的契丹身份，可牵动辽国旧臣的情感；阿依努尔 则代表对党项、回鹘等族的怀柔。她们入宫，象征着西夏故地各族已完全融入大秦。
血脉融合：她们的子女在宫中长大，接受汉化教育，未来将成为联系中央与西夏故地的纽带。
耶律南仙 与阿依努尔 携子入宫之日，仪仗隆重，蔡攸亲自接见，温言抚慰，赏赐有加。这一举动，向天下，尤其是向西北诸族展示了新朝“恩威并施”的气度，为经营西域和吐蕃打下了良好的政治基础。二、 营建新都，帝国基石
诏书一下，整个帝国机器为之开动。蔡攸任命诸葛长风 为总督营建西京大使，全权负责新都建设，张浚 副之，协调钱粮民夫。
诸葛长风 雷厉风行，调集天下能工巧匠，征发民夫百万，汇聚于渭水之滨。昔日的周镐京、汉未央宫、唐大明宫遗址之上，一场规模空前的建设拉开序幕。
规划设计： 诸葛长风 亲自勘察地形，制定的新长安城规划，远迈汉唐。城池面积更大，布局更严谨，充分考虑了防御、交通、给排水、市场分布。皇宫（仍沿用未央宫 之名，但规制远超汉代）坐北朝南，位于龙首原高地，俯瞰全城。皇城、宫城、郭城层次分明，十二条笔直宽阔的朱雀大街连通各门，坊市规整，功能明确。
宏大施工： 工地上，人如蚁聚，车水马龙。开采自北山的巨石，砍伐自南山巨木，通过新修的运河、驰道源源不断运来。夯土号子声、凿石声、锯木声、监工呼喝声，汇成一片。巨大的宫殿基址一天天增高，雄伟的城墙一段段延伸。诸葛长风 引入将作院 的最新工艺，如改进的夯土技术、大型构件吊装方法，提高了效率。但也因工期紧迫、役使严苛，民夫死伤甚众，渭水为之染赤，尸骨填于地基之下，新都的辉煌背后，是无数劳动者的血泪。
配套工程： 同时，疏浚关中通往黄河的运河、重修通往四方（尤其是向东南、西南、北方）的秦直道 工程也同步展开，以确保未来西京的物资供应和政令畅通。大秦皇家银行 在西京设立分行，皇秦商社 也开始圈地建设货栈、工坊，为新都的商业活力做准备。
短短一年时间，一座气象恢宏、远超旧观的新长安城已初具规模。巍峨的宫阙，坚固的城墙，笔直的街道，无不彰显着新兴帝国的磅礴气势与无限雄心。
三、 创立内阁，中枢革新
在新都建设的同时，蔡攸对中央权力结构的改革也悄然启动。旧宋的三省六部制，机构重叠，效率低下，且容易形成相权对皇权的制约。他决心借鉴古制（实则融入对后世明制的理解），创立一套更高效、更易于皇权掌控的新制度。
这一日，在新落成的西京未央宫前殿（临时使用），蔡攸召集核心重臣，宣布了酝酿已久的重大改革：
“自今日起，废中书门下，罢同平章事。朕将创立内阁，以为咨询佐理之司。”
他详细阐述了内阁的权责：内阁大学士，官阶不高（正五品），但地位清要，为皇帝近臣。其主要职责是“票拟”——阅读全国奏章，附上处理意见的小纸条（票拟），供皇帝参考决策；“顾问”——随时应答皇帝咨询；“会议”——奉旨与各部商议要政。但最终决策权（批红）牢牢掌握在皇帝手中。六部、枢密院等执行机构直接对皇帝负责，内阁并无直接指挥权。
接着，他公布了首批五位内阁大学士 名单，并明确了各自侧重：
首辅：张浚（晋魏国公）：资历最深，性情刚直，善于协调各方矛盾，负责全面统筹，侧重吏部、礼部事务，象征新政对“正道”的坚持。
次辅：秦桧（晋秦国公）：精明干练，尤善理财与机变，负责户部、工部及对外交涉（如榷场、藩属），是蔡攸用以平衡朝局、处理“棘手”事务的利刃，但也需时刻提防。
成员：赵鼎（晋鲁国公）：清流领袖，品行端方，主要负责吏部考功、礼部仪制，代表传统的士大夫价值观，用以安抚旧臣，彰显朝廷“正气”。
成员：宇文虚中（授太子少保）：智谋深远，熟悉北疆、草原及外交事务，负责兵部、枢密院联络及对藩属国的策略制定，是帝国对外扩张的谋主。
成员：史浩（晋申国公）：政务娴熟，精于律法刑名，负责刑部、大理寺及工部部分工程法度，确保新政在法制轨道上运行。
这五人组合，老中青结合，性格能力互补，既有原则性又有灵活性，既重内政又顾外交，形成了微妙的平衡。蔡攸亲自为内阁在宫中划定了值房，紧邻自己的寝宫，方便随时召见。一套以皇权为核心、以内阁为参谋、以六部为执行的高效中枢神经系统，就此成型。
四、 权力平衡，暗流涌动
新都新制，必然带来权力的重新洗牌和新的矛盾。
在新设立的内阁值房内，五位大学士的工作已然展开。张浚 与赵鼎 往往在票拟时，更注重遵循典章制度，强调“宽仁”、“节俭”，对于诸葛长风 正在进行的庞大工程和秦桧 提出的一些增加税收的议案，常持审慎甚至反对态度。
而秦桧 与宇文虚中 则更务实（甚至功利），他们深知皇帝开疆拓土、追求事功的雄心，票拟时往往倾向于支持更能快速见效、哪怕手段更激进的政策。史浩 则游走其间，试图在法度框架内寻求平衡。
一次，关于是否要对新附的北方州县加征一笔“安边饷”以充实军费，内阁内部分歧严重。张浚 认为百姓疲敝，应休养生息；秦桧 则强调北疆防御乃当务之急；赵鼎 支持张浚；宇文虚中 从战略角度支持秦桧；史浩 则提出可否先从内帑借支，或削减部分宫室营建费用。
争论最终呈报御前。蔡攸仔细阅读了五份不同的票拟意见，并未立即表态，而是将张浚、秦桧 单独召入暖阁。他对张浚 抚恤有加，肯定其体恤民情的苦心；对秦桧，则嘉许其着眼大局。最后，蔡攸取中庸之道，决定安边饷 照征，但额度减半，并严令不得层层加码，违者重处。既满足了军需，又安抚了清流，更彰显了皇权的最终裁决地位。
蔡攸高踞龙椅，冷静地俯瞰着这一切。他需要张浚 的稳重来维持朝局平衡，也需要秦桧 的“能干”来推进那些不便明言的事务。他乐于见到内阁内部有分歧，这使他能更超然地操控全局。新都的城墙尚未完全合拢，但新的权力格局已经在这未央宫中，在这看似平静的票拟与争论中，悄然奠定。大秦帝国，正以其缔造者设定的蓝图，向着一个未知而强大的未来，稳步迈进。定鼎长安，开基盛世，这第一步，已然迈出。